Eind juni 2017 heeft de Adviesraad inzake de samenhang van het ontwikkelingsbeleid een nieuw advies geformuleerd over “blending”. Het debat rond de rol van de privésector in de ontwikkelingsfinanciering is niet nieuw. Toch is er de laatste jaren een beslissende wending ingezet.

In dat debat speelt de vakbeweging een belangrijke rol want er worden rechtstreekse onderhandelingen opgestart tussen de vakbonden en de werkgevers. De vakbeweging bezit heel wat expertise over de productie van normen binnen nationale en internationale instanties zoals de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO). Volgens het ISVI en het ABVV zou er in dit debat rond gemengde partnerschappen openbaar/privé ook gesproken moeten worden over het belang van een sociale dialoog en het respecteren van de conventies van de IAO, met inbegrip van de conventies rond vakbondsrechten en collectieve onderhandelingen.

Wat is blending ?

Sinds het begin van de jaren 2000 – met de komst van de milleniumdoelstellingen (MDG’s) – is de internationale gemeenschap beginnen beseffen dat de basis voor ontwikkelingsfinanciering dringend uitgebreid moest worden. De rol van de privésector in de ontwikkelingsfinanciering wordt steeds concreter naargelang de debatten in de internationale instanties vorderen. De nadruk wordt gelegd op mogelijke synergiën tussen openbare – en privéfinanciering voor ontwikkeling. Dat weerspiegelt tegelijkertijd de steeds algemenere begrotingsvereisten en de groeiende impact van de privésector op ontwikkeling.

Wanneer de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s) voor 2030 werden vastgelegd in 2015, bleek uit de schattingen dat de publieke middelen voor ontwikkelingsfinanciering niet zouden lijden onder deze doelstellingen. De SDG’s hebben betrekking op verschillende sectoren en basisinfrastructuren (wegen, sporen en havens; elektriciteitscentrales; watervoorzieningen en zuiveringsinstallaties), maar ook op de voedselveiligheid (landbouw en plattelandsontwikkeling), de mitigatie en adaptatie inzake klimaatverandering, de gezondheidszorg en het onderwijs. De donorlanden zijn van mening dat zowel de openbare als de privé-investeringen opgeschroefd moeten worden. Om deze reden mikken de donorlanden op gemengde partnerschappen openbaar/privé voor hun strategie op het vlak van ontwikkelingsfinanciering. De nodige bijkomende financiering om de SDG’s voor 2030 te halen, worden geschat op 3 300 à 3400 miljard dollar per jaar. Dat bedrag ligt veel hoger dan hetgeen de ODA tot op vandaag heeft vrijgemaakt. Volgens het OESO-DAC, bedroeg de ODA voor 2016 142 miljard dollar. Bovendien zijn er maar weinig privé-investeringen in de sectoren waar de SDG’s op mikken. Dat is zo omdat ze in de ogen van privé-investeerders niet zo’n aantrekkelijke risicovergoeding aanbieden; omdat ze rechtstreeks betrekking hebben op de openbare diensten of omdat de inmenging van de privésector er nog gevoelig ligt. De minst ontwikkelde landen (MOL) kunnen hier amper van meegenieten aangezien de investeringen uit de privésector vaker naar landen met opkomende economieën gaan. De ODA blijft de belangrijkste bron van externe financiering voor de arme landen en wordt vaak gebruikt om de begroting en de overheidsuitgaven direct te financieren.

Om de kloof tussen de SDG’s en de ODA te dichten, richten de donorlanden zich op de mobilisatie van de privésector, met de ODA als bron van ontwikkelingsfinanciering. Hoewel de definitie vrij vaag blijft, betekent blending dat overheidsfinanciering aangewend wordt als hefboom om investeringen uit de privésector te mobiliseren naar ontwikkelingslanden. Op die manier wordt een bijkomende financiering vrijgegeven. In principe zouden de SDG’s daardoor moeten worden bereikt. Het is dus de bedoeling dat de beschikbare middelen worden aangedikt dankzij gemengde openbare-/privéfinancieringen. De interventie van de overheid dient in dit kader om de totale kosten te drukken (door een toekomstige winst te garanderen via een vergoeding, ofwel door middel van een directe subsidie) of om het beleggingsrisico te verminderen via lagere interesten of een ander type financiering (leningen, risicokapitaal, …).

Enkele bedenkingen bij blending

De Adviesraad inzake de samenhang van het ontwikkelingsbeleid heeft het al verwoord: de mobilisatie van de privésector in ontwikkelingslanden is een prioriteit voor het internationale kader rond de ODA. Daarnaast is het ook een prioritair doel van de Regeringsverklaring van de Belgische federale regering en de Beleidsnota van de Belgische minister van Ontwikkelingssamenwerking. De privésector wordt meer en meer beschouwd als een cruciale partner voor de openbare sector inzake ontwikkelingssamenwerking. Toch wordt dit fenomeen gekenmerkt door een heel aantal verschillende spelers en praktijken. Sommigen reageren enthousiast, anderen staan erg wantrouwig tegenover het fenomeen. Er is een groot risico dat de ontwikkelingssector gefinancialiseerd wordt en dat er een louter financiële benadering van ontwikkeling ontstaat. Dat laatste zal een gevolg zijn van privé-investeerders die een rendement van hun kapitaal willen behalen door op zoek te gaan naar opwaarderingsmogelijkheden. De overheidsinvesteringen daarentegen, beogen vooral een toename van de beschikbare middelen. Het gaat dus om een andere opwaardering van het kapitaal.

Bovendien zijn er heel wat spelers betrokken bij deze gemengde partnerschappen openbaar/privé (Staten, internationale organisaties, grote of minder grote stichtingen, niet gouvernementele organisaties, multinationals, …) en is men geneigd om dat aantal te blijven vermenigvuldigen. Sommigen hebben het trouwens over een versnippering van het landschap van de ontwikkelingshulp. Ook de acties die gevoerd worden in het kader van gemengde partnerschappen openbaar/privé zouden vrij ondoorzichtig zijn. Er is bij de privéspelers een tekort aan coördinatie en legitimiteit/deugdelijkheid, met name omdat de belangen van de verschillende economische operatoren ver uit elkaar liggen. Ze worden namelijk gedreven door hun respectievelijke commerciële belangen en hun verplichtingen ten aanzien van hun aandeelhouders. Hoe kunnen we ons wapenen tegen overduidelijke belangenconflicten wanneer spelers uit de privésector (zoals de voedingsmiddelenindustrie of de tabaksindustrie) dankzij een gemengd partnerschap openbaar/privé een stem krijgen in het overheidsbeleid van zo’n ontwikkelingsland?

Waarvoor moeten we alert blijven bij blending ?

Laten we nog enkele andere bedenkingen formuleren bij het gebruik van overheidsmiddelen als hefboom voor de mobilisatie van de privésector op het vlak van ontwikkelingsvraagstukken. Ook deze punten worden hernomen in het advies van de Adviesraad betreffende de samenhang van het ontwikkelingsbeleid.

  1. Het is niet eenvoudig om een schatting te maken van de door blending gemobiliseerde bedragen en om te analyseren hoe deze worden besteed. Daarvoor is er onvoldoende transparantie in de publicaties van de donorlanden en de ontwikkelingsfinancieringsinstanties. Een van de grootste problemen met blending is dus het gebrek aan transparantie en bijgevolg ook minder verantwoordingsplicht. Overheidsfinancieringen moeten voldoen aan bepaalde doeltreffendheidscriteria. Zo moeten alle gegevens van de uitgevoerde investeringen gepubliceerd worden met het oog op transparantie. Hoe weten we zeker dat deze criteria ook gerespecteerd worden bij blending?
  2. Het is bewezen dat blending voornamelijk voorkomt in landen met een middelmatig inkomen en dat in 3 groeiende economische takken: de energiesector; de industrie-, mijnbouw- en bouwsector; de financiële diensten en banksector. Hoe kunnen deze financieringsmechanismen in de richting van de landen en sectoren waar de uitdaging om de SDG’s te halen groter is, gestuwd worden? Het gaat dan vooral over de arme landen en overheidsdiensten zoals onderwijs en gezondheidszorg. Zorgt het aandringen op de mobilisatie van privé-investeringen in deze sectoren er niet voor dat er een groter risico bestaat op privatisering van deze overheidsdiensten? Hoe zal er in die context gebouwd worden aan kwalitatieve en betaalbare diensten die voor iedereen toegankelijk zijn? En hoe zullen deze diensten behouden en gegarandeerd worden?
  3. Zijn de bijkomende financieringen die blending mogelijk maakt, aangepast aan de strategieën van de ontwikkelingslanden? Hoe weten we zeker dat de regeringen de stuwende kracht achter ontwikkeling en, in laatste instantie, de verantwoordelijken voor de openbare dienstverlening zullen blijven? Hoe kan de terugkeer van gebonden hulp vermeden worden? Hoe weten we zeker dat blending niet wordt gemobiliseerd om in de eerste plaats nieuwe afzetmogelijkheden te bieden aan de bedrijven van de donorlanden?

Er zijn dus verschillende punten die ons zorgen baren. Van alle aanbevelingen die het ABCO geformuleerd heeft, zijn er drie in het bijzonder die onze aandacht trekken:

  1. “Garanderen dat de ondersteuning van de privésector de doeltreffendheidsprincipes voor de hulp volgt”. Denk maar aan de goedkeuring, afstemming, loskoppeling, transparantie en verantwoording. Dat houdt in dat voornamelijk het ophalen en publiceren van gegevens betreffende de blending beter moet, zodanig dat de transparantie en follow-up gegarandeerd zijn.
  2. “Zorgen voor een taakverdeling tussen de traditionele ODA en de blending om zo voldoende financiering voor duurzame ontwikkeling te verzekeren in de minst ontwikkelde landen en in de sociale sectoren”. De armste landen en de sociale sectoren die weinig of niet kunnen genieten van blending moeten de nodige steun blijven krijgen zodat ze de uitdagingen waar ze voor (komen te) staan, kunnen aangaan. Daarbij moet de geleidelijke privatisering van de overheidsdiensten worden vermeden.
  3.  Garanderen dat de privésector de rechten van de mens alsook waardig werk respecteert. Dat betekent dat privé-investeringen moeten voldoen aan de Beleidslijnen voor bedrijven en mensenrechten (goedgekeurd op 16 juni 2011 met de resolutie 17/4 van de Mensenrechtenraad van de VN), maar ook aan de internationaal erkende sociale – en milieunormen.Bij wijze van aanbeveling, lijkt het ons ook cruciaal om de mobilisatie van eigen middelen aan te moedigen in de ontwikkelingslanden. Dat kan door preventiemaatregelen aan te nemen tegen belastingontwijking en door de toegang tot belastingparadijzen af te snijden. Het actieplan van Addis Abeba inzake ontwikkelingsfinanciering (2015) moet dus strikt gerespecteerd worden. Dit actieplan mikt op de binnenlandse middelen als belangrijkste basis voor een stabiele en duurzame ontwikkelingsfinanciering.
  4.  Buiten deze aanbevelingen, is het voor ons als vakbond essentieel om te ijveren voor een aanpak die gebaseerd is op het recht op ontwikkeling vanuit de Rechtstaat en de sociale dialoog. De Rechtstaat is immers een beslissend element als het aankomt op de uitvoering, de bevordering en het respecteren van de rechten, met name de arbeidsrechten. Zonder de Rechtstaat kunnen de burgerrechten, waaronder de vrijheid van vereniging en collectieve onderhandelingen zoals gedefinieerd in de IAO-conventies 87 en 98), niet gewaarborgd worden. De sociale dialoog is minstens even belangrijk voor een democratisch zeggenschap over de doelstellingen rond economische en sociale ontwikkeling, zoals het nakomen van de fundamentele arbeidsnormen en het bevorderen van sociale gelijkheid. In het kader van de sociale dialoog, dragen werkgevers en werknemersvertegenwoordigers bij aan de ontwikkeling van strategieën voor sociale en economische ontwikkeling. Tegelijkertijd worden er doeltreffende middelen aangereikt voor conflictbeheersing en wordt er gewerkt aan sociale vrede. Alle sociale partners moeten samen erkend worden als volwaardige ontwikkelingsactoren.

Ondanks de toenemende betrokkenheid van de privésector in ontwikkelingsfinanciering en ontwikkelingssamenwerking, begrijpen we dat een overheidsingrijpen fundamenteel belangrijk blijft zowel voor ontwikkelingsfinanciering als voor het vastleggen van een overheidsbeleid en regels. Dankzij het optreden van de overheid kan het risico op een “privatisering van het ontwikkelingsbeleid” worden vermeden. Een privatisering zou namelijk neerkomen op de terugtrekking van de zogenaamde ‘ontwikkelde’ landen uit het ontwikkelingsproces, waardoor de lokale regeringen alle verantwoordelijkheid zouden krijgen. Ze zouden dan geholpen worden door de ‘marktwerking’, maar ze zijn niet altijd in staat om een gunstige krachtsverhouding op te bouwen.